中国财经报
2017-08-08 10:29
要使个人所得税改革能真正取得进展，除了要科学合理地进行税制设计外，更重要的是，要构建一个与之相匹配的、符合现实条件的个人所得税征管机制。
施文泼
个人所得税改革是我国税制改革的重点和难点。目前我国个人所得税采用的是分类所得税制模式，将个人所得分为11类，并分别规定相应的费用扣除标准、适用税率和计税办法。这一做法在征管上相对简单，但却限制了个人所得税应有的调节收入分配功能。2003年，党的十六届三中全会首次明确了个人所得税改革的方向是实行综合与分类相结合的个人所得税制，10多年来，个人所得税经历了数次改革，但基本局限在工资薪金所得费用扣除标准的调整上。2013年，党的十八届三中全会决定再次强调，要逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，但政策落地仍有待诸多因素的配合。
综合与分类相结合的个人所得税制无法取得实质性进展，更大的困难来自于操作层面，也就是在个人所得税的征管机制上。
征管难点
现行个人所得税征管体制机制尚不完善，并不能很好地适应综合与分类相结合的税制模式的需要，特别是一些关键性的难点，需要在未来制度设计中着重加以解决。
第一，大规模的自然人申报是否可行。对个人收入实行综合课征，需要结合纳税人自行申报才能实现。在现行纳税人自行申报制度下，每年进行申报的人数不过数百万人。而我国目前个人所得税纳税人数大约每年有1亿人，且随着收入增长和劳动人口的增长，纳税人数还在逐年增长。在个人所得税制度改革后，如此庞大的纳税人群体，如果都要纳入自行申报的范围，对税务机关的征管能力要求和纳税人承受能力都将是严峻考验。
第二，是否要实行家庭申报制度。实行综合与分类相结合的个人所得税制，需要进一步考虑纳税单位的选择，即以个人还是以家庭为纳税单位。与现行个人课税模式相比，家庭课税模式更为公平，但其征管成本远远高于个人课税模式。特别是考虑到我国家庭结构相对复杂、人户分离普遍存在的情况，税务部门要采集家庭信息和核实申报信息难度更大。因此，在综合与分类相结合个人所得税制下，对纳税单位的确定需要更细致地考虑，选择更适合现在国情的做法。
第三，税务部门的征管能力和征管信息系统建设。实行综合与分类相结合的个人所得税制，需要掌握纳税人详细收入、支出等涉税信息，才能准确核算个人应纳税所得，避免偷税漏税，这对税收部门的征管能力提出了更高的要求。近些年，我国不断加大对个人所得税的征管力度，在征管水平和信息化建设水平上都有所提高，然而，距离综合与分类相结合个人所得税制的征管要求仍有一定的距离，特别是在征管信息系统和信息共享机制的建设上进展缓慢，需要进一步完善。
第四，个人所得税征管所需的社会制度建设。除了税务部门征管能力建设之外，个人所得税的有效征管还需要社会配套制度的建设，包括现金管理、财产登记、纳税服务等，然而我国在这些方面的制度建设和实践上都有所欠缺。
征管机制新框架
个人所得税征管机制的建设应该从基本制度设计和征管模式入手，既考虑我国当前税收征管现状，又积极利用信息技术新突破的良好时机，构建一个低成本、高效率的体制机制。总体来说，未来综合与分类相结合的个人所得税征管机制，应该聚焦于以下两方面的制度设计：第一，考虑中国纳税人数众多的实际情况，设计一个以源泉扣缴为主、自行申报为辅的征管机制，重点盯住高收入者和有多种收入来源的人群，避免造成过大规模的纳税人都需要进行申报的情况，减轻税务机关征收成本和个人遵从成本。第二，积极顺应信息及网络技术取得的新突破和未来发展趋势，以“互联网+大数据”技术为依托，构建新型个人所得税征管信息系统，提升税务机关对个人收入监测、数据分析、税收稽查的能力，降低征管成本，提升征管效率。
具体而言，个人所得税征管机制框架主要包括以下几方面的内容：
建立源泉扣缴为主、自行申报为辅的征管模式。实行综合与分类相结合的个人所得税税制模式，必然要求实行自行申报制度，但是，这并不意味着要完全摒弃源泉扣缴制度，转而要求每个纳税人都必须进行纳税申报。在当前的征管条件下，这样的要求并不现实。相反，一个源泉扣缴为主、自行申报为辅的征管模式更适合我国当前的国情。在制度规定上，要进一步强化源泉扣缴制度。在源泉扣缴的基础上，合理限定必须进行自行申报的纳税人范围，重点盯住高收入群体和有多种收入来源的群体，同时鼓励其他纳税人自愿进行申报。未来随着税务机关征管能力的上升和信息系统的完善，再逐步扩大法定申报纳税人的范围。
在纳税申报主体上，以个人申报为主，同时在费用扣除项目上考虑家庭因素。在纳税申报主体的选择上，应以个人为单位。这既与以源泉扣缴为主、自行申报为辅的征管模式相适应，也考虑了当前对个人征管能力较弱的因素。当前，我国关于家庭涉税信息的处理能力还十分薄弱，以家庭为纳税单位的话，在税收征管上面临巨大的执法风险，可能造成更为严重的扭曲。在选择以个人作为纳税单位后，为了保证个人所得税的公平，在费用扣除项目的设计上除了标准扣除项目外，可以考虑家庭赡养等因素，设置特殊的专项扣除项目，包括儿童抚养支出和基本教育支出、老人赡养支出等，以进一步体现费用扣除的公平性。
以“互联网+大数据”技术为依托，构建新型个人所得税征管信息系统。个人所得税传统征管模式的难点在于征纳双方的信息不对称。受信息化程度和数据处理能力的限制，税务机关很难对纳税人的涉税信息做到完全掌握并进行相应的数据处理和分析，只能通过个案稽查或随机抽查的方式，配合严厉惩罚措施，对纳税人进行威慑，促使其如实申报纳税信息。然而，随着网络时代的全面到来，信息技术的发展和变革，在互联网信息传递技术和大数据处理技术的支撑下，目前我国的税收征管信息化程度正在不断提高，金税三期工程对企业和商业活动的信息已经实现了全面覆盖，而自然人涉税信息系统建设则相对滞后，但是这也意味着后发优势。在个人所得税征管信息系统建设上，我国完全可以做到高水平起步，构建“互联网+大数据”时代的新型征管信息系统。首先，建立全国统一的自然人涉税信息系统，这是个人所得税征管信息系统的基础组成部分。要求自然人的任何经济活动，都需要提供纳税号码，从而形成严密的监控体系，使税务机关通过纳税号码就能完全了解纳税人的收支状况，同时将所有与纳税人相关的涉税信息都录入其中，建立个人电子税务档案。其次，建立第三方涉税信息共享机制，这是新型个人所得税征管模式的核心。应建立全国性的第三方信息交换共享平台，将工商、公安、国土、房管、住建、海关、交通运输管理、财政、社保、审计、统计、银行、证券公司、保险公司、公共事业单位、网络交易支付平台和中介服务组织等纳入信息共享主体，要求其信息端口与第三方信息交换共享平台对接，实现个人涉税信息向税务部门的自动传输。最后，建立基于自动化评估的数据收集与分析机制。针对海量的第三方涉税信息，应充分利用大数据、云计算等信息技术，实现对纳税人数据的自动收集与比对分析机制。按照自然人纳税人纳税号码，通过预设的计算机程序把第三方提供的纳税人相关涉税信息进行自动归集汇总，与纳税人当期纳税申报提供的各类数据进行验证比对，以确定纳税人当期纳税申报的真实性和准确性，进而进行税务管理。
做好配套制度建设。实施综合与分类相结合的个人所得税制是一项系统工程，必须建立与完善相关的配套制度，包括完善对自然人的税收征管法律制度建设、实行自然人纳税人单一纳税号码制度、推进个人财产实名登记制度建设、强化现金管理制度、完善纳税服务和税务中介体系等。通过相关制度建设，营造良好的外部环境，从而加强个人所得税控管，增加个人收入透明度，提升纳税人遵从度。
(作者单位：中国财政科学研究院)
( 编辑：罗伯特 )