提升公司债券服务实体经济能力 证监会新规拟压实发行人和中介机构责任

法治日报

2022-11-25 10:40

为贯彻落实党的二十大有关健全资本市场功能、提高直接融资比重的重大部署,充分发挥公司债券在服务实体经济方面的作用,推动交易所债券市场高质量发展,证监会近日公布《关于深化公司债券注册制改革的指导意见(征求意见稿)》(以下简称《指导意见》)。

同时,为进一步加强债券中介机构全流程执业规范,督促中介机构切实承担起发债“看门人”作用,证监会同步公布了《关于注册制下提高中介机构公司债券业务执业质量的指导意见(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)作为其配套规则,一并征求意见。

提高直接融资比重

2020年3月起施行的新证券法明确,证券发行实行注册制,证券不仅包括股票,还包括在交易所上市交易的大量公司债券。

早在证券法发布之前,证监会就开始了注册制试点。2019年3月证监会发布《科创板首次公开发行股票注册管理办法(试行)》,开启了股票发行注册制试点。在证券法发布之后,证监会依据证券法的规定,相继发布《创业板首次公开发行股票注册管理办法(试行)》《创业板上市公司证券发行注册管理办法(试行)》等,股票发行注册制全面施行。

与此同时,证监会也于2021年2月发布了《公司债券发行与交易管理办法》,将注册制融入其中。

证监会有关负责人称,新证券法施行,公开发行公司债券实施注册制,提高了公司债券发行审核工作效率和可预期性,激发了市场创新发展活力。在总结近两年公司债券审核注册、日常监管和风险处置等工作经验基础上,证监会制定《指导意见》。

中国人民大学法学院教授刘俊海认为,此次证监会出台这两份指导意见,最直接的原因是党的二十大提出的“提高直接融资比重”。和西方发达国家直接融资占全社会融资的八成比例相比,我国则是间接融资占到八成左右,直接融资占比较低。因此为方便企业融资,服务实体经济,直接融资有很大的上升空间。

西北政法大学教授强力称,公司债券违约事件频发,也是一个原因。不同于银行借贷的一对一关系,公司债券作为一个债务人对于相当多的债权人时,中介机构担负着为债权人负责的“看门人”角色,其工作失范会引发债务人偿付能力不足风险,损害债权人权益,因此证监会发布《征求意见稿》,作为《指导意见》的配套规则。

强力说,两者虽都称为“指导意见”,起指导性作用,但因其内容中都有关于追究责任的相关内容,因此皆具有强制性。

信披强化偿债能力

《指导意见》主要内容包括总体要求及4个方面12条措施。北京观韬中茂律师事务所管理合伙人苏波介绍说,这4个方面包括:优化公司债券审核注册机制、压实发行人和中介机构责任、强化存续期管理和依法打击债券违法违规行为。

刘俊海认为,信息披露是注册制下发行人首要的也是最重要的工作,要保证其真实准确完整及时。但在公司债券发行中,对信息披露还有特别的要求。《指导意见》提出,强化以偿债能力为重点的信息披露要求。

依据《指导意见》,信息披露应当突出重要性、强化针对性,重点披露可能影响发行人偿债能力和对投资者作出投资决策有重大影响的信息。应当优化审核注册流程,建立分工明确、高效、衔接的审核注册工作流程;完善全链条监管制度安排,强化“受理即纳入监管”要求,实施全链条无缝隙的监管;加强质量控制和廉政风险防范。

强力称,注册制下,交易所是发债申请第一关,其首要职责是审核,其次才是向证监会提交注册程序,因此《指导意见》强调完善交易所的注册会、审核会等制度安排,坚持集体决策原则,强化会议把关作用,提高审核注册的规范性和透明度,防范廉政风险。

刘俊海认为,《指导意见》强化存续管理很重要,证券公司不仅是债券发行的承销商,同时也是债券存续期间的持续监测者。《指导意见》明确,要结合“双随机”要求,有针对性地开展公司债券发行人、中介机构现场检查。同时,要健全债券违约风险处置机制,持续完善市场化、法治化、多元化的债券违约风险化解机制。依法打击债券违法违规行为,切实保护投资者合法权益。

提高机构执业质量

强力认为,近年来债券市场增速较快,已成为全球第二大市场。在经济下行压力加大形势下,债券违约暴雷事件时常发生,有必要强化对中介机构执业要求。

据苏波介绍,《征求意见稿》从五个方面对中介机构业务执业提出要求:证券公司债券业务执业规范,提升证券服务机构执业质量,强化质控、廉洁要求和投资者保护,依法加强监管,完善立体追责体系。通过这五个方面,推进债券市场中介机构归位尽责。

中介机构有券商、债券信用评级机构、律师事务所以及会计师事务所等等,其中尤以证券公司作用最为重要。

《征求意见稿》强化了证券公司债券业务执业规范。从项目遴选把关、信息披露、发行承销、受托管理等方面对证券公司债券执业提出全方位要求,集中解决债券承销和受托管理环节存在的突出问题。明确主承销商应构建以发行人质量为导向的尽职调查体系,充分掌握发行人经营、财务状况和偿债能力,引导发行人合理规划融资结构,切实防范高杠杆过度融资。

《征求意见稿》突出了主承销商督促发行人提升信息披露质量职责,对影响偿债能力和投资者权益的重要事项进行全面分析和充分披露;对承销机构发行配售环节提出明确要求,包括不得承诺发行价格或利率、不得将发行价格或利率与承销费用挂钩、规范簿记建档过程和强化投资者适当性管理等;要求主承销商切实转变“重承销、轻受托”的观念,对受托管理人员配备和存续期管理提出明确工作要求。突出受托管理人持续跟踪监测和主动管理义务,引导证券公司高质量债券执业。

针对市场反映的债券审计、法律等业务质量存在的突出问题,《征求意见稿》明确提升证券服务机构执业质量。要求会计师事务所健全质量控制体系,加强债券审计业务的风险评级管理;律师事务所建立健全业务质量和执业风险控制机制,并对会计师和律师执业全流程质量控制提出明确要求。此外,还对提高信用评级、资产评估等机构执业质量提出了要求,实现中介机构债券业务全覆盖。

《征求意见稿》还要求依法加强监管,完善立体追责体系。立足压实中介机构责任,坚持发行人、中介机构一体追责。对重大违法违规行为加大稽查处罚力度,坚持“双罚制”原则。同时,推动行政追责和司法追责的高效联动,强化综合执法震慑。

( 编辑:谭梦桐 )