证监会扎实推进"四梁八柱"法治建设 护航股市稳中求进

　　编者按：“不以规矩，不能成方圆”。资本市场的发展，同样离不开法律法规以及各项制度的保障。经过26年的发展，我国资本市场的法律体系建设取得了很大进展，法治化建设的步伐正不断提速。特别是2016年，证监会本着依法监管、从严监管、全面监管理念，扎实推进资本市场法治建设，重点推动建好作为资本市场法律制度基础的“四梁八柱”，完善资本市场顶层制度设计。应该说，在短时间内大范围、高密度地全面深入推进资本市场法律制度建设工作，体现了证监会坚持市场化、法治化、国际化的资本市场发展方向和依法、从严、全面监管的坚强决心。

　　“依法监管、从严监管、全面监管”，这是中国证监会主席刘士余上任之初就提出的监管理念。如今，刘士余担任证监会主席已满一年，我们不难发现，“三个监管”的理念正不断贯穿于证监会工作的方方面面。

　　正所谓“不以规矩，不能成方圆”。在“三个监管”理念的引领下，证监会2016年法治建设工作全面推进、多措并举，成为支持资本市场健康、稳定、有序发展的坚强后盾和有效保障。

　　推动建好作为资本市场法律制度

　　基础的“四梁八柱”

　　资本市场的建设和发展，须臾离不开法律法规的保障和支持。

　　2016年，证监会本着依法监管、从严监管、全面监管理念，扎实推进资本市场法治建设，重点推动建好作为资本市场法律制度基础的“四梁八柱”，完善资本市场顶层制度设计。

　　作为“四梁八柱”核心的《证券法》，其修订工作进展长期以来备受各方关注。在2015年4月全国人大常委会会议“一读”之后，由于种种原因，一直未能安排进行“二读”。

　　对此，证监会作为监管部门，从市场监管和市场发展的需要出发，始终给予高度关注，并积极研究推进立法进程。据了解，证监会根据2015年股市异常波动所反映出来的制度不足问题，结合实际情况，深入调查研究，形成了下一步《证券法》修订工作思路和修订重点的建议意见，积极配合立法机关开展《证券法》修订相关工作，重点解决好证券市场规范发展与监管执法急需的制度供给、保障问题，进一步完善多层次市场体系、夯实市场交易制度、加强上市公司监管、发挥证券交易所一线监管职能作用、提高监管执法有效性、加强投资者特别是中小投资者权益保护，更好地实现“防范化解金融风险，加快形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者合法权益得到充分保护的股票市场”的顶层设计目标要求。

　　期货领域的专家表示，2007年实施、2012年修订的《期货交易管理条例》，至今仍为我国期货市场最高层级的立法，已不适应期货及其衍生品市场深化发展的要求，必须加快推动制定《期货法》。按照全国人大立法规划，《期货法》是本届人大确立的一项重要财经法律。证监会一直积极配合立法机关推动这一期货及其衍生品市场基础性法律的立法进程。据了解，《期货法》相关草案有望尽快提交审议。

　　结合《证券法》修订工作，证监会着手研究开展《公司法》联动修改，重点围绕上市公司的公司治理、中小股东权益保护、股份回购制度、合并分立制度、重组上市制度等，推动修改完善《公司法》。

　　针对实践中证券期货违法犯罪案件出现的新情况、新特点，特别是新型违法犯罪活动频发，但现行《刑法》规定的证券期货犯罪罚金较低、刑期较短，相关规定不能全面覆盖新的犯罪情形和手段等情况，证监会积极推动完善《刑法》关于证券期货犯罪的规定。据参与相关法律问题研究的市场人士和法律专家表示，基于欺诈发行、内幕交易、操纵市场、信息披露虚假等犯罪行为的社会危害性，必须大幅提高其刑期和罚金数额，并针对新的犯罪情形、手段，完善相关规定，以增强《刑法》打击证券期货违法犯罪的威慑力。

　　上市公司是证券市场的重要基石，为了加强上市公司监管，提高上市公司质量，证监会在多年前就已开展研究，推进制定《上市公司监督管理条例》的工作。2016年，证监会在前期形成的《上市公司监督管理条例（草案）》基础上，认真研究股市异常波动反映出的上市公司质量问题，提出了新的修改建议意见。将在进一步征求意见后，按程序提请国务院审议。

　　近年来，私募投资基金行业发展很快、备受关注。结合3年来的监管实践，证监会积极配合国务院法制办起草制订《私募投资基金管理暂行条例》，以夯实私募投资基金的法律基础，适应各类私募投资基金的规范要求，引导私募投资基金行业健康规范发展。目前，已进入国务院法制办审查新阶段。

　　全国股份转让系统，即俗称的“新三板”，挂牌企业已超一万家，但目前只有国务院相关决定予以规范。为此，证监会启动了制定“新三板条例”的研究推动工作。

　　针对广大中小投资者反映比较突出的股市“黑嘴”等投资咨询业务乱象，证监会已着手研究推动修改1997年发布的法规性文件《证券、期货投资咨询管理暂行办法》，拟进一步规范证券期货投资咨询业务活动。

　　证监会还通过健全证券期货规章规范性文件体系，确保相关法律法规有效实施。2016年，证监会共出台《证券期货投资者适当性管理办法》、《内地与香港股票市场交易互联互通机制若干规定》、《关于修改<上市公司重大资产重组管理办法>的决定》、《上市公司股权激励管理办法》等规章、规范性文件42件，并清理规章、规范性文件27件。

　　此外，证监会还支持配合司法机关起草制订有关打击利用未公开信息交易和操纵市场犯罪的两个刑事司法解释。

　　有关法律专家表示，证监会在短时间内这样大范围、高密度地全面深入推进资本市场法律制度建设工作，与其他领域相比是比较罕见的，体现了证监会坚持市场化、法治化、国际化的资本市场发展方向和依法、从严、全面监管的坚强决心。

　　深入推进依法行政工作

　　强化监管执法效能

　　2016年，面对复杂的市场环境，证监会按照“稳”、“严”、“进”的总体监管工作思路，依法、从严、全面履行监管职责，全系统上下联动同心协力，对各类证券期货违法行为“全覆盖、零容忍”。全年共采取行政监管措施974件；启动调查551件，新增立案302件，累计对393名涉案当事人采取限制出境措施；作出行政处罚决定书218份，罚没款42.83亿元，对38人实施市场禁入；将55起涉嫌犯罪案件移送公安机关追究刑事责任。监管措施、案件调查、行政处罚、移送司法等案件数量大幅增加，监管执法效能明显增强。

　　在加大监管执法力度，对市场乱象刮骨疗毒、猛药去疴的同时，证监会始终强调依法行政要求，不断提高依法监管水平。2016年，证监会通过一系列举措，进一步夯实依法行政制度机制基础，加强依法行政能力建设，进一步提高证券期货监管系统和监管干部的依法监管意识、能力和水平。

　　证监会首先从提高自身法治政府建设水平做起。为贯彻落实党中央、国务院制定的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（中办[2015]36号）的要求，证监会制定了《关于贯彻执行<法治政府建设实施纲要（2015-2020年）>的实施意见》及其分工方案，明确了今后一个时期证监会系统提升监管法治化水平方面的思路、目标和任务，提出要进一步提高证监会系统的法治政府建设水平，并以此带动、推动整个资本市场的法治化建设。

　　在决策程序机制方面，建立证监会主席办公会审议事项会前合法性审查机制，明确规定有关事项未经过合法性审查的，不得提请主席办公会审议。

　　在立法工作机制方面，在健全的规章制定程序之上，探索开展证券期货规章规范性文件的立法后评估试点工作。

　　在监管执法工作的内部协调配合监督制衡方面，在继续坚持查审分离机制的同时，加强对查封冻结的法律审查，依法冻结可能转移或者隐匿的涉案资金累计达22亿元。

　　在日常监管的内部合规把关机制方面，积极推进全系统法律内核机制建设，要求系统单位、部门建立完善法律内核审查制度、机制，进一步重视发挥法制工作部门、小组和人员的作用。目前，全系统已有公职律师700余人，36家派出机构已有30家设立了专门的法制工作处室。

　　在行政复议工作机制方面，新组建了第五届复议委员会，由证监会副主席担任主任委员，法律部主任担任副主任委员，相关部门、派出机构、系统单位的主要负责人和法律专业人员共计50余人担任复议委员会委员，为复议工作的专业性、权威性提供了保障。特别是，复议委员会每次开会审理案件，都由担任主任委员的证监会副主席亲自主持，提高了复议权威，保障了复议质量。

　　为全面落实行政执法责任制，2016年证监会修订出台了新的行政执法评议考核办法、行政违法行为责任追究办法，进一步完善年度考核与专项考核相结合、内部考核与外部评议相结合的执法评议考核制度，并强化了对相关行政执法主体行政违法行为的责任认定与追究。

　　为提高证券期货监管干部的法律意识、能力和水平，证监会还推出了证券期货监管干部专项法律培训方案，提出了要在四年内实现全系统监管干部法律培训全覆盖的目标、任务。

　　加强行政复议案件审查

　　和行政诉讼应诉工作

　　随着从严监管要求的全面落实，加上当事人依法维权意识和能力的不断增强，向证监会提起行政复议和行政诉讼案件的也有所增加。2016年证监系统共办理行政复议案件201件，办理行政诉讼应诉案件171件，案件类型涉及证监会行政许可、行政检查、信息公开、信访投诉以及行政处罚等行政行为的案件类型各个方面。面临这一新的监管执法工作形势，证监会认真做好提高行政复议、应诉工作，注重提高质量和效率，妥善化解行政复议诉讼纠纷。同时，注重发挥复议、应诉工作对监管执法的规范、监督作用。

　　在复议中，证监会严格依照《行政复议法》《行政复议法实施条例》等相关法律法规公正审理。一方面，对于认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的具体行政行为坚决地予以维持肯定，维护监管权威。2016年办结的164件案件中，共维持116件。其中，通过释法说理、妥善化解矛盾纠纷，共计84件就此案结事了。申请人对复议决定不服提起诉讼的32件案件中，法院已作出判决10件，全部支持了证监会的复议决定。另一方面，行政复议工作充分发挥内部监督与纠错职能，不护短、不掩饰，因复议审查发现证据不足而撤销行政决定1件，基于适用法律依据不正确、违法所得计算错误而变更行政决定3件。针对复议审查中发现的依法行政不足问题，证监会行政复议机构还向相关单位制发行政复议意见建议书6份，有效监督前端执法工作。

　　在诉讼中，证监会系统凝聚力量、多措并举做好应诉工作，2016年全年共出庭约120次，涉及北京、上海、深圳、南京等19个城市的地方人民法院。通过积极应诉，说清事实、阐明法理，法院作出的45件生效判决中，支持证监会44件，终审胜诉率为98%。特别是通过诉讼，证监会的有关监管政策、执法措施等，得到了相关当事人的理解、人民法院的支持和社会的赞同，增强了证券期货相关执法工作的法律效果与社会效果。

　　在熊某、隋某及某公司提起3件行政诉讼案件中，原告对证监局跨辖区查处证券期货违法违规行为提出了合法性质疑，法院判决均确认了证监局作为证监会设立的派出机构，根据证监会授权异地办案并作出行政处罚的合法性。

　　在某证券公司保荐代表人诉证监会行政处罚案中，法院就保荐机构出具虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的保荐书时的归责问题，支持了证监会确立的过错推定原则，除有证据证明其勤勉尽责外，应当承担法律责任。

　　在某内幕交易的夫妻二人诉证监会行政处罚案中，法院支持了证监会在夫妻一方为内幕信息知情人，另一方利用夫妻共同筹集资金进行交易，在无相反证据情形下可以推定为夫妻共同内幕交易的法律适用规则。

　　在葛某等五人不服证监会行政处罚决定一案中，原告质疑证监会引用交易所规则属适用法律不当，法院判决认为，证监会依据部门规章，并参照证券交易所依法制定并经证监会批准的交易所规则认定相关行为违法，符合法律规定及立法精神。

　　在高某不服证监会出具的违法行为认定意见一案中，法院认为，证监会根据司法部门要求作出的认定意见，属于司法活动的组成部分，本身不属于行政诉讼的受案范围。

　　在罗某不服证监会信息公开答复一案中，法院确认了申请政府信息公开应以满足“三需要”即自身生产、生活、科研等特殊需要为前提。

　　在聂某、王某、杨某、刘某等投资者不服证监会作出的行政许可、举报答复而提起的4件行政诉讼案件中，法院进一步明确行政诉讼原告应与行政行为存在法律上的利害关系，认为普通投资者与证监会对上市公司作出的行政许可、行政处罚或其他监管措施不具有法律上的直接利害关系，不具备提起行政诉讼的原告主体资格。

　　司法机关对证监会监管执法工作的监督与支持，为证监会依法、全面、从严监管提供了充分保障。

　　加强新情况新问题法律研判

　　发挥好参谋助手顾问作用

　　资本市场新事物、新业务、新业态层出不穷，监管面临的新情况、新问题、新矛盾纷繁复杂。为此，证监会特别注重和加强从法律角度对资本市场相关问题的研究，为监管执法提供法律上的服务、支持和保障。如场外配资问题，非法经营证券业务问题，利用信息优势、技术优势操纵市场等新型违法犯罪形态问题等。

　　据不完全统计，2016年全年，证监会法制工作部门共提供法律咨询、会签审查等各类法律意见500余份，各派出机构法制工作部门（小组）共提供法律意见2230余份，证监会系统法制工作部门共形成约280份资本市场法制研究专项报告。这些法律意见和研究报告，为保障和提升证监会系统的监管执法水平起到了重要作用。

　　近年来，证券期货矛盾纠纷数量不断增加、范围不断扩大、类型日益复杂。为了进一步完善和发展证券期货纠纷多元化解决机制，2016年证监会会同最高法院联合下发了有关通知，开始在全国部分地区推动开展证券期货纠纷多元化解试点，并健全诉调对接工作机制。应该说，这是证券期货市场交易主体，特别是处于弱势地位的中小投资者的“福音”。

　　为中小投资者带来“福音”的还有针对欺诈发行案件中的先行赔付制度“试水”。在积极支持权益受损的投资者向有管辖权的法院提起民事赔偿诉讼的同时，证监会按照依法、自愿的原则，积极推进欺诈发行先行赔付的试点探索工作，以切实有效地维护受到侵害的投资者的合法权益。据了解，在欣泰电气案中，有关各方当事人正在证券业协会的组织下，研究开展先行赔付工作。

　　为统筹应对资本市场创新发展对法制工作的挑战，提高资本市场法制研究的质量与效果，更好地服务监管执法需要，证监会设立了首届资本市场法制课题研究计划，标志着证监会有了部级法制课题研究平台。据了解，首批已确定“完善证券期货刑事犯罪法律制度研究”、“加强多层次资本市场体系建设的法律制度完善问题研究”、“证券期货投资咨询活动相关法律问题研究”三项课题，分别由中国社会科学院、中国政法大学和清华大学承接并签约，组织有关权威专家学者开展研究。同时，证监会还支持中证金融研究院设立了证券期货法律研究中心，成为资本市场法制研究的一个新平台、新基地。

　　此外，证监会在加强境内外资本市场法制工作交流方面也有新的举措。在沪港通稳定运行、深港通成功推出的背景下，内地与香港地区监管部门之间包括法制工作层面在内的监管协作和工作交流显得尤为迫切。2016年，正式建立了证监会法律部与香港证监会法律服务部之间的双向沟通交流机制。据了解，最近双方已共同举办了首次研讨会，对一些双方关心的重要法律问题交换了意见。

　　创新丰富诚信监管方式

　　构建失信联合惩戒网络

　　诚信是资本市场赖以生存、发展的重要基础。证监会始终重视推进资本市场诚信建设。2016年，证监会进一步加大了资本市场诚信建设工作力度，推出了一系列新的政策措施。

　　一是出台了《资本市场诚信建设实施意见（2016—2020年）》，谋划提出到2020年的资本市场诚信建设的总目标、线路图、时间表。

　　二是扩大了资本市场诚信数据库覆盖面。统计数据显示，2016年全年诚信数据库新增收录市场机构1.8万余家至6.2万余家，增幅约42%；新增人员19.2万余名至82.1万余名，增幅约31%；新增负面处理信息2369条至1.79万条，增幅约15%；新增外部委共享信息996万余条。诚信数据库正朝着与多层次资本市场体系相适应的目标迈进。

　　三是诚信数据库在服务市场和社会方面取得实效。经发行人、上市公司、证券期货经营机构以及投资者等市场主体申请，诚信数据库全年共出具诚信报告2817份，这反映出市场主体关注诚信记录意识日益提升。同时，证监会网站上的资本市场违法失信记录互联网查询平台共接受社会公众查询25.4万余次，日均查询698批次，是2015年的2.3倍，重大失信记录的警示、约束作用进一步发挥。

　　实践中，一些上市公司独立董事在就新一届董事会候选人、总经理候选人发表独立意见时，均将候选人“未受过证监会及其他有关部门的处罚和证券交易所的惩戒；未因涉嫌犯罪被司法机关立案侦查或涉嫌违法违规被中国证监会立案稽查，尚未有明确结论；不属于失信被执行人，不属于失信责任主体”作为重要考察因素，并在公司公告中予以详尽说明。

　　四是加强失信联合惩戒机制建设工作。2016年，证监会相继与其他相关部委签署8份失信联合惩戒备忘录，对失信被执行人和安全生产、环境保护、食品药品生产经营、质量等领域违法失信行为依法实施惩戒。同时，签署3份守信联合激励备忘录，对纳税信用A级纳税人、海关高级认证企业等依法予以激励。资本市场领域的失信联合惩戒和守信联合激励“网络”正在不断扩大覆盖面。

　　五是大力推动落实《关于对违法失信上市公司相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》。据悉，这是纳入中央深改办工作安排的一项重要任务。《备忘录》签署后，证监会加大落实力度，2016年共向参与联合惩戒机制的21家部委推送上市公司违法失信信息9000多条，相关部委据此对相关责任主体依法实施了程度不同的惩戒、约束，取得积极成效。

　　2016年12月，该《备忘录》及其联合惩戒机制荣获第四届“中国法治政府奖”。评委会评价认为：“《备忘录》改变了传统行政监管方式简单、手段单一，主要依靠行政处罚的局面，丰富了监管的资源、手段和方式。通过失信受限和诚信约束，反向激励当事人诚实守信，调节相关人员的心理预期和行为决策，引导上市公司及相关责任人员守法守信，对社会诚信建设功不可没。”

( 作者：朱宝琛   编辑：张明江 )